最近幾天，有一些社團負責人問我，對特區政府現正公開諮詢的《社團法律制度》重整有何看法。他們並非只是出於好奇，而是對部分修訂建議的影響有所關注，尤其是那些已成立多年、至今仍正常運作的社團，日後可能面對甚麼變化。
或許因為我曾親歷澳門社團發展的另一個階段，所以能夠理解這些關注。
「康乃馨革命」帶來澳門行政體制轉變
1974年葡萄牙「康乃馨革命」帶來政治和行政體制的轉變，其後澳門體育逐步取得更大的組織自主性。當時，我親歷了一個需要逐步建立和完善各單項體育總會的年代，讓不同體育項目有自己的代表組織，一方面建立本地體育活動的組織框架，另一方面也讓澳門能夠以自身名義參與地區、亞洲及國際體育組織和賽事。因此，當年成立這些體育總會，並不是為了增加社團數目，而是回應澳門體育在組織建設和走向國際方面的實際需要。
後來，隨着澳門發展，本地活動、參與人數和賽事不斷增加，與鄰近城市社團和俱樂部的交流也日益頻繁。各類以體育、康樂、文化、社會活動等為宗旨的俱樂部和社團相繼成立。不少正是伴隨着這股社團活力自然產生，至今仍然積極運作；也有一些後來逐漸減少活動，甚至停止運作。隨着時間推移，政府對社團活動的資助增加，加上社團在不同社會及政治代表機制中所發揮的作用，也令澳門的社團生態變得愈來愈龐大和複雜。
正是在這個背景下，澳門社團數目的變化尤其值得注意。澳門特區成立前，全澳社團不足二千個，如今已超過一萬二千個。根據諮詢文件，目前只有約六成仍維持一定程度的運作，約四成已長期沒有活動，甚至成立後從未真正運作。文件以一個頗形象的說法形容這種情況——「沉睡社團」。因此，重新檢視現行制度，確實有其客觀需要。
一場有必要的改革
我認為，政府在現階段提出改革是適時而且有必要的。正因為我認同改革的需要，所以更應該善用公開諮詢，不單討論新法律希望解決甚麼問題，也應該了解各項措施是否適度，以及實際執行後可能產生甚麼影響。
我的立場很簡單：不是反對改革，而是希望有一場好的改革。
諮詢文件本身亦提出，希望透過改革更好地保障結社自由以及社團和會員的合法權益，同時推動社團依法、有序和持續發展。例如，簡化目前分散於不同部門的程序，並由身份證明局集中處理社團成立、登記及監管等工作，我認為是合理的。減少行政程序、釐清手續和保持資料更新，對政府和社團本身都有好處。但仔細閱讀諮詢文件後可以看到，這次改革並不只是行政程序上的簡化。
按照建議，身份證明局日後對社團運作將擁有較現時更廣泛的權限，包括要求提供資料、要求糾正不符合規定的情況，以及在新制度所訂明的某些情況下決定社團消滅。
不過，有一點值得說清楚，或許也可以令不少社團負責人稍為安心。對於某些不規範情況，例如沒有依法選出或委任新的機關據位人，或者沒有召開會員大會通過年度帳目或資產負債表等，文件建議先設立補正機制。社團會先收到通知，並獲得一定時間改善有關情況，之後才涉及是否需要進一步處理。這個區別很重要。要求補正，並不等於立即消滅社團。
一萬二千個社團，不同的社會現實
一個經常為數百人舉辦活動的社團、一個小型康樂會、一個街坊社團、一個專業團體、一個文化社團，以及一個二十年前已停止活動的社團，在法律上可能同樣屬於社團，但它們所代表的社會現實顯然完全不同。因此，一套規管超過一萬二千個社團的新法律，也應該盡可能懂得區分這些不同情況。
處理那些只剩下登記、實際上早已停止活動的社團，是可以理解的。要求社團及時更新機關資料、遵守章程和提高透明度，同樣合理。但真正的現代化，不能只以監管是否更有效率來衡量。還應該看程序是否更簡便、規則是否更清晰、義務是否適度，以及能否讓社團和負責人清楚知道自己需要遵守甚麼。
我還看到這次整理社團資料可能帶來另一個好處。這一點並不一定是今次諮詢方案本身的內容，但將來或許值得考慮。如果政府能夠更準確掌握哪些社團真正持續運作，也有助日後更公平、更有準則地確定政府資助及其他公共支援的優先次序。
公共資源始終有限，而社會需要照顧的範疇很多。因此，在分配公共資源時，可以更多考慮社團是否真正持續運作、活動是否穩定、項目對社會的實際意義和覆蓋面、真正受惠的人數，以及過往公共資源是否得到妥善運用。把社團生態整理得更清楚，不單有助監管得更好，也可能有助支援得更好。
國家安全 - 一個不應忽略的層面
諮詢方案建議，在涉及國家安全的特定情況下，維護國家安全委員會可參與社團成立或消滅的相關程序。維護國家安全是澳門特區的責任。當確實涉及國家安全時，我並不質疑需要有相應的制度和機制。比較關注的是，日後的規則能否足夠清晰，讓社團負責人明白自己的義務，同時讓依法正常開展的活動能夠繼續順利進行。
一個尚待說明的政治社團
諮詢文件還有一個地方，也許可以在公開諮詢期間進一步說明。政府指出，現時仍有一個在第2/99/M號法律生效前已經成立的政治社團，並建議透過過渡性規定，讓該社團得以繼續存在。但文件沒有說明這是哪一個社團。
這當然不是今次改革的核心問題。不過，既然這個社團的存在成為新制度需要作出特別安排的理由，那麼在公開諮詢期間說明究竟是哪一個社團，我認為也是很自然的事情。公開諮詢的作用之一，本來就是讓這些疑問——以及其他更重要的問題——得到更清楚的說明。
改革，是為了讓社團發展得更好
澳門已經發生很大的變化，社團生態亦隨之改變。從不足二千個社團發展至今天超過一萬二千個，重新檢視相關法律制度，本來就是一件合理而且有必要的事情。但數字不能說明全部問題。在這一萬多個社團背後，有的是扎根澳門數十年、具有廣泛社會基礎的組織；有的是規模不大但仍然定期舉辦活動的俱樂部；有的是長期為居民提供服務的社團；也有一些早已停止實際運作。
一套好的制度，應該懂得區分這些不同情況：完善對真正運作社團的規範；給予存在可補正問題的社團合理的改善機會；處理那些長期只剩下登記、實際上已停止運作的社團；同時避免為一直正常履行義務的社團增加不必要的負擔。如果更準確掌握社團的實際活動情況，將來還能有助於更公平、更有效地運用公共資源，那麼這也會是整個社會的額外得益。
長期以來，社團在澳門社會建設中扮演着重要角色。從體育、文化、教育、青年到社會公益，以至其他不同領域，都留下了社團參與的足跡。今次改革，應該有助它們今後更好地繼續發揮作用。不過，還有另一個問題值得另文討論。澳門不少社團長期與內地、香港及海外組織保持聯繫，有些更透過加入地區或國際組織，把這些關係變成自身日常活動的一部分。
新制度在這方面提出的義務，也涉及透明度、規則遵守、國家安全以及不同公共部門之間的協調等實際問題。
這將是下一篇文章想繼續討論的內容。
蕭威利 ( Manuel Silvério )
獨立公共政策及區域發展評論員
（曾任公共部門領導，具國際事務經驗，長期致力公共政策及體育發展。）